У березні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Великої Палати Верховного Суду зі скаргою, в якій просила скасувати рішення Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) від 13 лютого 2020 року № 438/0/15-20 «Про залишення без змін рішення Другої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя від 28 травня 2019 року № 1412/2дп/15-19 про притягнення судді Апостолівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності».
2. На обґрунтування наведених у скарзі вимог ОСОБА_1 зазначила, що висновки ВРП і її дисциплінарного органу про вчинення нею дій, спрямованих на відмову в доступі до правосуддя, є необґрунтованими, а притягнення її до дисциплінарної відповідальності із цих підстав - протиправним, оскільки постанови про повернення адміністративних протоколів для доопрацювання вона ухвалювала саме з метою забезпечення основоположних прав людини та виконання вимог щодо обов`язкової явки осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, ураховуючи при цьому, що норми закону, якими визначено строки розгляду та строки повідомлення, не узгоджуються та покладають на суддю взаємовиключні обов`язки.
3. Суддя ОСОБА_1 стверджує, що вона забезпечила розгляд протоколів про адміністративні правопорушення у строки, визначені статтею 277 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), водночас та обставина, що їх розгляд завершився ухваленням постанов про повернення матеріалів на доопрацювання, з якими не погодився дисциплінарний орган ВРП, не означає, що суддя не вживала заходів щодо розгляду справи протягом строку, встановленого Законом, оскільки всі матеріали були предметом розгляду в судовому засіданні, їх розгляд завершено винесенням постанов у строки, визначені законом.
4. До того ж, на переконання скаржниці, системні проблеми суду щодо відправки кореспонденції, на які суддя ОСОБА_1 реагувала в межах своїх можливостей та повноважень, не можуть свідчити про вчинення нею бездіяльності у формі невжиття заходів щодо розгляду заяви, скарги чи справи протягом строку, встановленого законом, що також указує на про протиправність притягнення її до дисциплінарної відповідальності із цих підстав.
Обставини справи
10. Указом Президента України від 29 вересня 2016 року № 425/2016 ОСОБА_1 призначена на посаду судді Апостолівського районного суду Дніпропетровської області у межах п`ятирічного строку.
11. 02 жовтня 2017 року до ВРП надійшла дисциплінарна скарга ОСОБА_2 на дії судді ОСОБА_1, у якій скаржник просив притягнути її до дисциплінарної відповідальності на підставі підпункту «а» пункту 1, пункту 2 частини першої статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
12. Автор скарги стверджував, що суддя ухвалила значну кількість постанов про повернення для доопрацювання та належного оформлення протоколів про адміністративне правопорушення з підстав, не передбачених законом. Частина постанов судді містить висновки про незабезпечення працівниками поліції доставлення правопорушника до суду та необхідність у зв`язку із цим повернення надісланих матеріалів для належного оформлення і ґрунтується на обов`язку забезпечити правопорушнику доступ до правосуддя, однак, як зазначив автор скарги, суддя ОСОБА_1 залишила поза увагою, що Законом України «Про Національну поліцію» не передбачено ні прав, ні обов`язків працівників поліції доставляти до суду осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності, натомість безпідставне повернення матеріалів сприяло уникненню притягнення до адміністративної відповідальності у зв`язку із закінченням строків.
13. Ухвалою Другої Дисциплінарної палати ВРП від 21 червня 2018 року № 1971/2дп/15-17 відкрито дисциплінарну справу стосовно судді Апостолівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 .
14. Під час розгляду дисциплінарної справи Друга Дисциплінарна палата ВРП установила, що суддя ОСОБА_1 із січня по липень 2017 року ухвалила більше 20 постанов, якими повернула для доопрацювання та належного оформлення протоколи про адміністративне правопорушення з різних підстав, жодна з яких не передбачена законом. Підставами повернення протоколів слугували здебільшого неявка до суду осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, та необхідність забезпечення органом, який склав протокол про адміністративне правопорушення, організації доставлення таких осіб до суду в день і час розгляду справи.
16. Свої висновки щодо потреби повернення матеріалів для доопрацювання та належного оформлення суддя мотивувала тим, що суд зобов`язаний розглянути справу про адміністративне правопорушення протягом доби з дня її надходження. Цей особливий порядок розгляду справ, за твердженням судді, покладає на відповідні органи, які складають протокол про адміністративне правопорушення, обов`язок забезпечити правопорушнику доступ до правосуддя та можливість реалізувати право на захист, оскільки особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, не тільки має бути доставлена до суду, а й повинна бути присутня в судовому засіданні під час розгляду справи. Також у постановах містяться посилання на статті 268, 277 КУпАП (права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; строки розгляду справ про адміністративні правопорушення) та зазначено, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, до суду не доставлена.
17. Із цього приводу дисциплінарний орган ВРП зауважив, що суддя не вказала правових норм, якими обґрунтовується право суду повернути постанови для доопрацювання та належного оформлення з наведених мотивів.
18. Також у дисциплінарному провадженні встановлено, що суддя ОСОБА_1 повернула для доопрацювання, а саме для доставлення до суду особи, що притягається до адміністративної відповідальності, матеріали про адміністративні правопорушення:
- 2 протоколи - за частиною першою статті 160 КУпАП (торгівля в містах з рук на вулицях, площах, у дворах, під`їздах, скверах та в інших невстановлених місцях) - постанови від 30 травня та 21 липня 2017 року у справі № 171/947/17 (двічі повертався протокол про адміністративне правопорушення для доопрацювання); постанова від 13 березня 2017 року у справі № 171/432/17;
- 3 протоколи - за частиною першою статті 51 КУпАП (дрібне викрадення чужого майна) - постанови від 20, 23 березня та 30 травня 2017 року у справах № 171/470/17, 171/489/17, 171/925/17.
- 1 протокол - за частиною другою статті 160 КУпАП (торгівля з рук у невстановлених місцях промисловими товарами) - постанова від 21 лютого 2017 року у справі № 171/273/17;
- 1 протокол - за частиною третьою статті 178 КУпАП (розпивання спиртних напоїв, вчинене особою, яка двічі протягом року піддавалась адміністративному стягненню) - постанова від 13 березня 2017 року у справі № 171/433/17.
19. Ці постанови мотивовані обов`язковою присутністю особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Також зазначено, що явку правопорушника до суду поліцією не забезпечено, та вказано статті 278, 258 КУпАП (підготовка до розгляду справи про адміністративне правопорушення, зміст протоколу про адміністративне правопорушення). Крім цього наголошено, що в разі ухилення від явки на виклик органу внутрішніх справ або судді особа може бути піддана приводу органом внутрішніх справ (Національною поліцією). Явку осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, поліцією не забезпечено, що позбавляє суд можливості розглянути справу відповідно до вимог закону.
20. Також у дисциплінарному провадженні встановлено, що постановою від 02 лютого 2017 року у справі № 171/2248/16-п суддя ОСОБА_1 повернула адміністративний матеріал для дооформлення, указавши, що в разі ухилення від явки на виклик органу внутрішніх справ або судді районного, районного у місті, міськрайонного суду особу може бути піддано приводу органом внутрішніх справ (Національною поліцією). Наголошено, що до Апостолівського ВП Нікопольського ВП ГУ НП у Дніпропетровській області було надіслано доручення щодо забезпечення явки правопорушника у судове засідання, яке не було виконане.
21. Подібні мотиви наведено і у постанові від 21 лютого 2017 року у справі № 171/271/17, якою суддя також повернула адміністративний матеріал для дооформлення.
22. Крім цього, суддя ОСОБА_1 повернула 3 матеріали справ про адміністративні правопорушення для доопрацювання та належного оформлення, із них:
- 2 протоколи - за частиною першою статті 130 КУпАП (керування транспортними засобами або суднами особами, які перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп`яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції) - постанови від 13 квітня та 10 травня 2017 року у справах № 171/660/17, 171/804/17;
- 1 протокол - за частиною першою статті 156 КУпАП (в редакції, чинній на момент винесення постанови, - порушення правил торгівлі пивом, алкогольними, слабоалкогольними напоями і тютюновими виробами) - постанова від 30 травня 2017 року у справі № 171/591/17.
23. Так, у постанові від 13 квітня 2017 року (справа № 171/660/17) зазначено, що в матеріалах справи відсутні дані щодо вручення порушнику протоколу про адміністративне правопорушення чи його відмови від отримання другого екземпляра цього протоколу; в адміністративному протоколі вказано про наявність свідків, однак із протоколу не зрозуміло, чи ці дві особи є свідками правопорушення, чи вони засвідчують факт відмови порушника від підпису у протоколі або якісь інші обставини. Також статтею 130 КУпАП передбачено обов`язкове позбавлення водія права керування транспортними засобами, водночас суд не може визначити міру адміністративного стягнення, оскільки не встановлено, чи отримував правопорушник посвідчення водія чи ні, крім того, адміністративний матеріал не містить довідки про присвоєння ідентифікаційного номера.
24. Постанову від 10 травня 2017 року (справа № 171/804/17) суддя мотивувала тим, що не встановлено, чи отримувала особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, посвідчення водія; адміністративний матеріал не містить копії довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, у протоколі про адміністративне правопорушення від 26 квітня 2017 року та в поясненнях у графі «місце мешкання» зазначені різні адреси місця проживання правопорушника; до матеріалів справи не долучено копії паспорта правопорушника.
25. У постанові від 30 травня 2017 року (справа № 171/591/17) зазначено, що до матеріалів справи про адміністративне правопорушення не додано належних та допустимих доказів, які б свідчили, що правопорушник є суб`єктом правопорушення, передбаченого частиною першою статті 156 КУпАП; матеріали справи містять витяги з рішення про видачу ліцензій на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами особі, яка притягається до відповідальності і здійснює підприємницьку діяльність.
26. Друга Дисциплінарна палата ВРП зауважила, що хоч у цих постановах судді ОСОБА_1 і наведено різні мотиви їх прийняття, однак вони не містять нормативно обґрунтованих висновків щодо необхідності доопрацювання протоколів про адміністративне правопорушення та обов`язку органу, що склав відповідний протокол, доставити до суду особу, яка притягається до адміністративної відповідальності. Тобто зазначені у постановах підстави повернення, зокрема те, що «особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, до суду не з`явилася», «особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, до суду не доставлена», не ґрунтуються на вимогах закону та не свідчать про неналежне оформлення протоколу, а отже, недодержання органом, що його склав, вимог статті 256 КУпАП.
27. Вказане вплинуло на те, що в подальшому за результатами розгляду протоколів у наведених вище справах, які надходили до суду повторно, в більшості із них були прийняті постанови про закриття провадження у зв`язку із закінченням строку накладення адміністративного стягнення.
28. За висновком Другої Дисциплінарної палати ВРП, невиконання суддею ОСОБА_1 під час розгляду справ про адміністративні правопорушення завдань, покладених на неї КУпАП, та неодноразове повернення протоколів про адміністративні правопорушення для доопрацювання та належного оформлення з не передбачених законом підстав свідчать про незаконну відмову в доступі до правосуддя.
29. З огляду на наведене Друга Дисциплінарна палата ВРП дійшла висновку, що в діях судді ОСОБА_1 наявний склад дисциплінарних проступків, передбачених підпунктом «а» пункту 1, пунктом 2 частини першої статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а саме внаслідок недбалості незаконна відмова в доступі до правосуддя, у тому числі незаконна відмова в розгляді по суті позовної заяви, апеляційної, касаційної скарги тощо та невжиття суддею заходів щодо розгляду справ протягом строку, встановленого законом.
30. Рішенням Другої Дисциплінарної палати ВРП від 28 травня 2019 року № 1412/2дп/15-19 суддю ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та застосовано до неї дисциплінарне стягнення у виді догани - з позбавленням права на отримання доплат до посадового окладу судді протягом одного місяця.
31. Дисциплінарний орган ВРП вважав, що застосування цього виду дисциплінарного стягнення є пропорційним вчиненому і достатнім, ураховуючи позитивну характеристику судді, її незначний досвід роботи на посаді судді, відсутність у неї інших дисциплінарних стягнень, а також характер вчиненого дисциплінарного проступку та його наслідки.
33. Рішенням від 13 лютого 2020 року № 438/0/15-20 ВРП залишила без змін рішення її Другої Дисциплінарної палати від 28 травня 2019 року № 1412/2дп/15-19 про притягнення судді Апостолівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
34. У своєму рішенні ВРП визнала обґрунтованими висновки її дисциплінарного органу про те, що неможливість розгляду протоколів про адміністративне правопорушення у встановлений законом строк не надавала судді ОСОБА_1 права повернути їх як неналежно оформлені та покладати на органи, які їх склали, обов`язок забезпечення прав осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, в тому числі на доступ до правосуддя, шляхом доставлення їх до суду.
35. Зокрема, ВРП зауважила, що більшість справ про адміністративні правопорушення дійсно підлягали розгляду судом у стислі строки, проте вказана обставина жодним чином не покладає на орган, що склав протокол про адміністративне правопорушення, обов`язку щодо забезпечення явки до суду особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, і такі підстави повернення протоколів про адміністративні правопорушення для належного оформлення не були законними в розумінні статті 256 КУпАП.
36. ВРП погодилася з висновком її дисциплінарного органу про те, що дії судді під час прийняття указаних постанов не мають характеру суддівської помилки, а свідчать про допущену очевидну, грубу недбалість судді щодо виконання службових обов`язків та про наявність правових підстав для притягнення її до дисциплінарної відповідальності згідно з підпунктом «а» пункту 1, пунктом 2 частини першої статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». На переконання ВРП, за установлених під час розгляду дисциплінарної справи обставин застосування до судді ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани - з позбавленням права на отримання доплат до посадового окладу судді протягом одного місяця є пропорційним вчиненому нею дисциплінарному проступку.
37. Отже, ВРП дійшла висновку, що зібрані матеріали дисциплінарної справи оцінені дисциплінарним органом з достатньою повнотою і підтверджують вчинення суддею ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, натомість наведені суддею та її адвокатом у скаргах доводи не спростовують висновків, зазначених у рішенні Другої Дисциплінарної палати ВРП від 28 травня 2019 року № 1412/2дп/15-19, і не дають підстав для його скасування.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка рішення ВРП
53. За змістом оскаржуваного рішення визначеними законом підставами притягнення судді ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності указано підпункт «а» пункту 1, пункт 2 частини першої статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а саме внаслідок недбалості незаконна відмова в доступі до правосуддя, у тому числі незаконна відмова в розгляді по суті позовної заяви, апеляційної, касаційної скарги тощо та невжиття суддею заходів щодо розгляду справ протягом строку, встановленого законом.
54. Мотиви, з яких ВРП дійшла цих висновків, зводяться до того, що суддя, не розглядаючи по суті матеріалів про притягнення осіб до адміністративної відповідальності, повертала з не передбачених законом підстав протоколи про адміністративні правопорушення для належного оформлення до органу, який їх склав, за відсутності у відповідних матеріалах допущених цим органом дійсних недоліків форми або змісту, які б реально унеможливлювали їх судовий розгляд, переклавши на Національну поліцію обов`язок забезпечити участь у судовому засіданні осіб, питання про притягнення яких до адміністративної відповідальності мало розглядатися, хоч закон поза межами процедури примусового приводу не визначає за цими органами ні обов`язку забезпечення добровільної участі зазначених осіб у суді, ні порядку виконання такого обов`язку (це відповідно зумовлювало потребу виконувати ухвали судді у позапроцесуальний спосіб).
55. На противагу цим висновкам суддя ОСОБА_1 стверджує, що постанови про повернення адміністративних протоколів для доопрацювання вона ухвалювала саме з метою забезпечення основоположних прав людини та виконання вимог щодо обов`язкової явки осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, ураховуючи при цьому, що норми закону, якими визначено строки розгляду та строки повідомлення, не узгоджуються та покладають на суддю взаємовиключні обов`язки.
56. Надаючи юридичну оцінку оскаржуваному рішенню ВРП та аргументам скаржниці, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.
57. За статтею 1 КУпАП завданням цього Кодексу є охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов`язків, відповідальності перед суспільством.
58. Згідно із частинами першою - третьою статті 7 КУпАП ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом.
59. Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді). Якщо справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу чи інших законів підвідомчі суду (судді), стягнення може бути накладено не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через три місяці з дня його виявлення, крім справ про адміністративні правопорушення, зазначені у частинах третій - п`ятій цієї статті (частини перша, друга статті 38 КУпАП).
60. Відповідно до статті 245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
61. Згідно із приписами статей 251, 252 КУпАП доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами. Обов`язок щодо збирання доказів покладається на осіб, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення, визначених статтею 255 цього Кодексу. Орган (посадова особа) оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
62. Відповідно до положень статті 254 КУпАП основним документом, який фіксує юридичний факт адміністративного правопорушення, є протокол.
63. Вимоги до змісту протоколу встановлені статтею 256 цього Кодексу, якою було передбачено, що у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі. Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами. У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання. При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз`яснюються її права і обов`язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.
64. Завершальним етапом адміністративного розслідування при провадженні у справах про адміністративні правопорушення є направлення протоколу і всіх матеріалів розслідування на розгляд органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати відповідну категорію справ про адміністративні правопорушення (частина перша статті 257 КУпАП). Протокол надсилається у певний строк відповідному уповноваженому органу. Зі змісту частини першої статті 257 КУпАП видно, що термін, з настанням якого протокол про адміністративне правопорушення має бути переданий органу, уповноваженому на розгляд справи, не встановлений.
65. Статтею 278 КУпАП передбачено, що орган (посадова особа) при підготовці до розгляду справи вирішує такі питання: чи належить до його компетенції розгляд цієї справи; чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення; чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду; чи витребувано необхідні додаткові матеріали; чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката.
66. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи (частина перша статті 268 КУпАП).
67. Згідно із частиною другою статті 268 КУпАП при розгляді справ про адміністративні правопорушення, передбачені частиною першою статті 44, статтями 51, 146, 160, 172-4 - 172-9, 173, 173-2, частиною третьою статті 178, статтями 185, 185-1, 185-7, 187 цього Кодексу, присутність особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, є обов`язковою. У разі ухилення від явки на виклик органу внутрішніх справ або судді районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду цю особу може бути органом внутрішніх справ (Національною поліцією) піддано приводу.
68. Повістка особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, вручається не пізніш як за три доби до дня розгляду справи в суді, в якій зазначаються дата і місце розгляду справи (стаття 277-2 цього Кодексу).
69. За правилами частин першої та другої статті 277 КУпАП справа про адміністративне правопорушення розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи.
70. Справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 42-2, частиною першою статті 44, статтями 44-1, 106-1, 106-2, 162, 173, 173-1, 173-2, 178, 185, частиною першою статті 185-3, статтями 185-7, 185-10, 188-22, 203 - 206-1, розглядаються протягом доби, статтями 146, 160, 185-1, 212-7 - 212-20 - у триденний строк, статтями 46-1, 51, 166-9, 176 і 188-34 - у п`ятиденний строк, статтями 101-103 цього Кодексу - у семиденний строк.
71. На підставі системного аналізу наведених правових норм, якими, зокрема, визначено потребу забезпечення обов`язкової участі особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, у розгляді справи, встановлено скорочені строки розгляду окремих категорій справ про адміністративні правопорушення, що не узгоджуються зі строками повідомлення цих осіб про судовий розгляд, Велика Палата Верховного Суду вже робила висновок з приводу умотивованості притягнення ВРП судді до дисциплінарної відповідальності за подібних фактичних обставин (постанова від 11 лютого 2021 року у справі № 11-1219сап19).
72. На думку Великої Палати Верховного Суду, зроблені у зазначеній справі висновки є застосовними й у цій справі.
73. Так, із системного аналізу положень статей 256, 257, 268, 277, 277-2 КУпАП можна узагальнити, що якщо уповноважений орган належно і в строк сповістив особу, яка притягається до адміністративної відповідальності, про день, місце і час судового розгляду справи, яка має бути розглянута судом упродовж доби чи трьох діб, але особа порушника не з`явилася в повідомлений їй день, час і місце судового розгляду, а суддя, який під час підготовки до розгляду справи про адміністративне правопорушення перевірив, чи правильно складений протокол про адміністративне правопорушення, чи сповіщено особу про розгляд справи, виконав інші необхідні дії з тим, щоб під час розгляду справи було забезпечено виконання завдань провадження у справах про адміністративні правопорушення та дотримано права особи, питання про притягнення до відповідальності якої розглядається, і водночас виявив, що не може його розглянути у встановлений законом строк та без порушення права останнього на участь у судовому розгляді справи, то в такому разі (за такої ситуації) виникає важкий і непростий вибір розв`язання конфлікту. З одного боку, потрібно вирішити, чи виконав уповноважений орган вимоги процесуального законодавства в частині забезпечення присутності порушника при судовому розгляді справи, а з другого - чи може провадитися розгляд справи за відсутності особи порушника, припускаючи, що останній належним чином був сповіщений про дату, час та місце судового розгляду, а його неявку на розгляд справи можна трактувати як своєрідний вияв згоди розглядати справу без нього.
74. Норми КУпАП, які встановлюють процедуру адміністративного розслідування і стадію розгляду справи уповноваженим органом (судом), не містять законодавчих положень, які б за окресленої правової ситуації передбачали можливість повертати справу про адміністративне правопорушення для дооформлення протоколу й належного виконання вимог статті 256 цього Кодексу у частині забезпечення присутності порушника в суді. Водночас немає й процесуальних норм, які б забороняли, зокрема, судді, який розглядає справу про адміністративне правопорушення, вимагати від уповноваженого органу виконати належним чином вимоги процесуального закону щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення і його реалізації таким чином, щоб можна було вирішити питання про винність особи у вчиненні адміністративного проступку з дотриманням строків розгляду і без порушення прав особи порушника чи осіб, які потерпіли від дій останнього. Принаймні чітких й однозначних положень, які б дозволяли чи забороняли повертати протоколи для забезпечення присутності порушника під час розгляду справи, процесуальне адміністративно-деліктне законодавство не містить.
75. Сформовані на підставі аналізу сталої судової практики рекомендації відповідної вищої судової інституції орієнтували суддів на можливість повернення протоколу уповноваженому органу, який його склав, для дооформлення шляхом винесення відповідних постанов (див. абзац другий пункту 12 постанови пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 17 жовтня 2014 року «Про деякі питання дотримання розумних строків розгляду судами цивільних, кримінальних справ і справ про адміністративне правопорушення»).
76. ВРП і її дисциплінарний орган у своїх рішеннях погодилися з тим, що норми КУпАП не забороняють повернення протоколу про адміністративне правопорушення, складеного неуповноваженою на те посадовою особою або без додержання вимог статті 256 цього Кодексу, вмотивованою постановою суду для належного оформлення.
77. Як було зазначено вище, положеннями частини другої статті 277 КУпАП передбачено, що справи про адміністративні правопорушення за окремими наведеними в ній статтями розглядаються протягом доби, трьох, п`яти або семи днів.
78. Водночас до КУпАП не було внесено системних змін, його норми не було узгоджено, оскільки разом з покладенням на суд обов`язку щодо розгляду справи протягом цих строків презюмувалось, що справу про адміністративне правопорушення має бути розглянуто за участю особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, та що за відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані стосовно своєчасного її сповіщення про місце і час розгляду справи.
79. Велика Палата Верховного Суду повторює, що відсутність означеного законодавства виключає можливість покарання за його порушення, оскільки не може бути покарання за порушення неіснуючого порядку.
80. Зі змісту протоколів про адміністративні правопорушення, у яких ВРП встановила ознаки дисциплінарного проступку, випливає, що рішення про повернення протоколів про адміністративні правопорушення для дооформлення були мотивовані тим, що не з`явилася особа порушника на розгляд справи, присутність якого є обов`язковою, за такої відсутності судовий розгляд справи у встановлені законом строки здійснити неможливо, як і проблематично розглянути справу без участі особи порушника.
81. При цьому з матеріалів справи убачається, що постанови про повернення справи для дооформлення ухвалювалися невідкладно. Вони хоч містять по-різному поєднані посилання на норми КУпАП щодо повернення протоколів, проте в основному обґрунтовані однаковою підставою - незабезпеченням дієвим, дозволеним законом способом присутності особи порушника на судовому розгляді справи.
82. У матеріалах справ немає відомостей, які б свідчили про те, що особи, які первинно з`явилися на судовий розгляд справи, уникнули відповідальності через протиправні дії судді, а також доказів, які б давали підстави стверджувати про факти відмови суддею в доступі до правосуддя потерпілим особам.
83. З аналізу змісту обставин порушення, констатованого ВРП в оспорюваному рішенні, можна дійти висновку, що суддя ОСОБА_1 не обмежила доступу до суду і правосуддя жодну з фізичних осіб, зокрема й автора дисциплінарної скарги, чи кожного, хто має право на судовий захист.
84. ВРП і її дисциплінарний орган правильно встановили, що зазначені вище протоколи про адміністративні правопорушення були повернені суддею ОСОБА_1 для дооформлення з підстав, що безпосередньо і прямо не пов`язані з їхньою невідповідністю вимогам статті 256 КУпАП.
85. Разом із цим згідно зі сталою практикою ЄСПЛ пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов`язків цивільного характеру. У такій формі в цьому пункті втілено «право на суд», одним з аспектів якого є право доступу, тобто право на порушення провадження в суді за цивільним позовом (рішення у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1975 року, серія А, № 18, сторінки 17, 18, пункти 35, 36).
86. У рішенні від 29 липня 1998 року у справі «Омар проти Франції» (пункт 34) ЄСПЛ вказав, що право на судовий розгляд, одним з аспектів якого є право на доступ до правосуддя, не є абсолютним, воно може бути обмежене певними обставинами, зокрема умовами прийнятності скарги. Водночас ці обмеження не повинні перешкоджати реалізації права особи таким чином або настільки, що буде порушена сама суть права. Обмеження повинні визначатись законною ціллю, а також повинен бути присутнім розумний баланс між засобами, що застосовуються, та метою, що переслідується (постанова у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1975 року, серія А, № 18, пункт 36).
87. Отже, якщо рішення надалі не перешкодило провадженню, тим більше, якщо його було прийнято з метою уникнення порушення права особи на захист, то воно не може підпадати під поняття такого, що становило відмову в доступі до правосуддя.
88. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що конкретний зміст постанов судді ОСОБА_1 у зіставленні з урегульованою послідовністю й порядком дій судді під час розгляду справ про адміністративні правопорушення, що викладені вище, не дає підстав для висновку про допущення нею внаслідок недбалості незаконної відмови в доступі до правосуддя, у тому числі незаконної відмови в розгляді по суті позовної заяви, апеляційної, касаційної скарги тощо та невжиття заходів щодо розгляду справ протягом строку, встановленого законом, наслідком чого є притягнення до дисциплінарної відповідальності з підстав, передбачених підпунктом «а» пункту 1, пунктом 2 частини першої статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
89. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що відсутність чітко встановленого законом порядку розгляду справ про адміністративне правопорушення або неузгодженість його складових унеможливлює настання відповідальності судді за свободу суддівського розсуду, тобто можливість судді обирати (визначати) найбільш оптимальний варіант рішення (дії) з кількох юридично допустимих його (її) варіантів.
90. Крім того, у межах відповідного провадження особі має бути забезпечено можливість реалізувати гарантоване статтею 6 Конвенції право на захист цивільного права (у широкому тлумаченні цього поняття, яке застосовується ЄСПЛ), а також під час розгляду справи щодо висунутого проти неї обвинувачення з точки зору Конвенції (зокрема, у тих випадках, коли це правопорушення спричинило для особи покарання, яке за своїм характером і за ступенем суворості належить, як правило, до «кримінальної» сфери).
91. Також згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 22 грудня 2010 року № 1-34/2010 (пункти 4.1, 4.2) адміністративна відповідальність в Україні та процедура притягнення до адміністративної відповідальності ґрунтуються на конституційних принципах та правових презумпціях, які зумовлені визнанням і дією принципу верховенства права в Україні. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
92. Оскільки відповідно до підпункту «а» пункту 1, пункту 2 частини першої статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності, зокрема, за умисну або внаслідок недбалості незаконну відмову в доступі до правосуддя, у тому числі незаконну відмову в розгляді по суті позовної заяви, апеляційної, касаційної скарги тощо та невжиття суддею заходів щодо розгляду справ протягом строку, встановленого законом, Велика Палата дійшла висновку, що, приймаючи рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді ОСОБА_1 , ВРП мала встановити факти / обставини, які беззаперечно свідчили б, що дії судді були спрямовані на незаконну відмову в доступі до правосуддя або вказували на неправомірні дії, внаслідок яких мала місце відмова, та що їх допущено умисно або внаслідок недбалості.
93. Водночас встановленим вище спростовується наявність таких обставин, а отже і вказаний висновок ВРП, оскільки він не ґрунтується на матеріалах дисциплінарної справи та не підтверджений відповідними фактами.
94. З огляду на зазначене Велика Палата дійшла висновку, що у ВРП та її дисциплінарного органу не було достатніх підстав для ствердження, що під час розгляду адміністративних матеріалів суддя ОСОБА_1 у зв`язку з невиконанням або неналежним виконанням обов`язків через несумлінне ставлення до них (недбалість) відмовила особі в доступі до правосуддя та не вжила заходів щодо розгляду справ протягом строку, встановленого законом, тобто вчинила передбачені підпунктом «а» пункту 1, пунктом 2 частини першої статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» дисциплінарні проступки, та що допущені суддею порушення є настільки значними за характером, способом вчинення і наслідками, що є підставою для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.
Висновки за результатами розгляду скарги
95. Таким чином, переглядаючи оспорюване рішення ВРП, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність передбаченої пунктом 4 частини першої статті 52 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» підстави для його скасування.
_03_03.png)
